Wat houdt onze staatsschuld eigenlijk in?

Het is Prinsjesdag en dan wordt de jaarlijkse begroting van de Nederlandse overheid gepresenteerd. Meestal komt dat voornamelijk neer op een relaas over de nieuwe bezuinigingen voor komend jaar. De begroting zelf is in principe niets anders dan een overzicht van verwachte inkomsten en uitgaven. Idealiter zou dit moeten overeenkomen, maar in de praktijk blijken we als staat niet zo goed te zijn in ons balansboekje in evenwicht te houden. Het resultaat is een staatsschuld.

Die term krijg je, zeker rond deze tijd van het jaar, voortdurend om de oren geslingerd, maar ik realiseerde me dat ik eigenlijk een heleboel niet precies snapte aan het concept. Wat is een staatsschuld eigenlijk precies? En als elk land in het rood staat, aan wie zijn ze dit geld dan verschuldigd?

Het werkt theoretisch gezien zo: een overheid geeft meer geld uit dan dat er binnenkomt. Dan zijn er twee mogelijkheden om daar iets aan te doen: minder geld uitgeven (niet een sterk punt van overheden) of meer geld binnenkrijgen. Geld binnenkrijgen kan door middel van belastingen of door geld te lenen. Belastingen verhogen is voor politici niet een populair middel om de begroting op orde te brengen, dus wordt er geld geleend.

Momenteel is de staatsschuld ongeveer € 345,616 miljard. Dit is belachelijk veel geld en de Nederlandse overheid leent meer geld dan het aflost, dus de staatsschuld loopt alleen maar op. De staatsschuld is omgerekend ongeveer € 21.000,- per Nederlander. Maar zo'n getal op zich betekent niet zoveel. Je kan het ook uitzetten tegen het Bruto Binnenlands Product (kort gezegd de omvang van de Nederlandse economie), in 2012 bleek de staatsschuld 71% van het bbp. Het is niet zo dat Nederlandse burgers per persoon moeten betalen, want de schuld is aangegaan door de overheid. Maar de overheid vertegenwoordigt wel haar burgers en zolang er een schuld is die afbetaald moet worden en waar rente over betaald moet worden, blijft er minder geld over voor leuke dingen. Nederland betaalt in 2014 €9,36 miljard aan rente alleen.

Het systeem van de staatsschuld is in de zeventiende eeuw ontstaan toen Europa nog bestond uit vorsten die als warlords de godganse tijd met elkaar in oorlog waren. Oorlog was toen ook al vrij prijzig, dus moest de koning geld ophalen. Constant de belastingen verhogen zat er toen ook al niet in, dus ging de vorst langs vermogende mensen en steden door zijn land. In ruil voor een bijdrage kreeg zo'n stad of persoon privileges en rechten, zoals een adellijke titel of stadsrechten.

Dit werkte best wel lekker, totdat oorlog nog duurder werd en de koning niet oneindig rechten en privileges kon verkopen. Dus moest hij geld lenen van de adel en steden. Dit geld werd niet altijd netjes terugbetaald. Toen stadhouder Willem III koning van Engeland werd en zijn oorlog tegen Frankrijk moest financieren, richtte hij een instituut op zodat de overheid centraal geld kon lenen; de centrale bank. Hierdoor stonden de crediteuren sterker in hun recht om hun geld terug te krijgen en was het voor de overheid makkelijker om geld te lenen.

Tegenwoordig regelt het Agentschap van het ministerie van Financiën het lenen en uitbetalen voor de overheid. Het is niet meer de centrale bank, maar het principe is sindsdien niet meer veranderd. Dus kort gezegd: ik heb een bak geld over en weet echt niet meer wat ik ermee moet, behalve dan dat ik weet dat ik meer wil hebben. Dan ga ik bij het Agentschap van het ministerie van Financiën langs en leen via hun mijn geld uit aan de staat, voor bijvoorbeeld 10 jaar. Dat betekent dat ik elk jaar rente betaald krijg van de overheid en na 10 jaar het originele bedrag wat ik uitgeleend heb terugkrijg. Nog steeds lenen rijke mensen of organisaties hun geld uit aan de overheid, iedereen die geld 'over heeft' kan dit doen.

Elk persoon kan naar de vermogensmarkt om te handelen in financiële diensten of producten. Iedereen wereldwijd. Het maakt niet uit of je dat doet als buitenlandse overheid, als bedrijf of als particulier persoon. In principe kan iedereen geld uitlenen aan een overheid, dus de staatsschuld is niet zo eenduidig dat de Nederlandse overheid een 'kist met geld' van iemand heeft geleend en deze weer op die manier moet terugbetalen. De schuld is opgeknipt en er zijn vele schuldeisers, die allemaal een ander bedrag hebben uitgeleend, tegen een verschillend termijn en rente.

Dus wie hebben er allemaal een deel van die schuld in handen? Er is niemand die dat weet. Het klinkt vrij vreemd, maar de Nederlandse staat heeft echt geen idee van wie ze dat geld geleend hebben. Dimitri Tokmetzis heeft voor De Correspondent vorig jaar proberen uit te zoeken wie welk deel van de Nederlandse staatsschuld in handen heeft. Hij heeft een redelijk inschatting gemaakt, maar precieze cijfers zijn er niet. Hij kwam erachter dat de Nederlandse overheid niet precies weet aan wie zij geld zijn verschuldigd. Dit komt omdat de schuld onderling wordt doorverkocht en de rente via verschillende banken wordt uitbetaald aan derden. Dit systeem wordt niet centraal geregeld en bijgehouden.

Dus de overheid weet niet precies van wie zij geld lenen, maar weet zij wel hoeveel ze kan lenen? Of gaan ze vrolijk geld drukken op het moment dat de schatkist leeg raakt?De Nederlandse financiën worden deels bepaald op Europees niveau. Binnen de Europese Monetaire Unie (EMU) zijn er afspraken gemaakt dat het begrotingstekort nooit meer dan 3% mag zijn van het BBP en dat de staatsschuld niet meer mag zijn dan 60% van het BBP. Als hier structureel niet aan wordt voldaan volgen er sancties in de vorm van boetes. Deze afspraken zijn gemaakt om ervoor te zorgen dat de eurolanden niet failliet gaan. Landen kunnen dus failliet gaan door een te hoge schuld.

Zo dreigde er vorig jaar in de VS nog faillissement; er was gezeik over het schuldenplafond (het maximale bedrag dat geleend mag worden). De Amerikaanse senaat bepaalt hoeveel er maximaal geleend mag worden, hier zit een limiet aan. Als het limiet in zicht komt zou de overheid haar kosten moeten gaan drukken, anders kan zij haar rekeningen niet meer betalen en zou ze failliet kunnen gaan. In de praktijk werkt het snijden in uitgaven niet heel soepel, waardoor vorig jaar voor de zoveelste keer het schuldenplafond is verhoogd zodat de Amerikaanse overheid nog meer kon lenen en door kon gaan met geld uitgeven wat ze niet had.

De VS kunnen dus failliet gaan, maar in de praktijk wordt het schuldenplafond verhoogd en kunnen daarom de rekeningen weer betaald worden. In Argentinië is dat niet gelukt. Het land zit in zo'n diepe schuldencrisis dat ze de rekeningen en rente over hun leningen niet meer kunnen betalen. Het geld is op en de Argentijnse overheid heeft al een overeenstemming bereikt met de meeste schuldeisers om minder terug te geven. Maar er is een kleine groep Amerikaanse hedgefunds die dat niet accepteren en de Argentijnse staat kapot procederen. Argentinië is het daar natuurlijk niet mee eens, en probeert de hedge funds weer aan te klagen dat ze het land onnodig de afgrond in laten storten.

In vergelijking hiermee lijkt Nederland het best prima te doen; er zijn geen buitenlandse schuldeisers die het land kapot maken en er zijn hier fatsoenlijke afspraken over een maximale schuld die ook netjes gevolgd worden door de overheid. De schuld lijkt dus niet echt een probleem te veroorzaken; Nederland leent niet te veel en hoeft geen moeite te doen om uitleners te vinden. De overheid betaalt procentueel gezien een lage rente over haar leningen, hoewel het bedrag dat per jaar aan rente wordt uitgekeerd aanzienlijk is. Nu gaat dit om de brutoschuld, de nettoschuld van de staat valt lager uit.

Tegenover de schuld die de Nederlandse overheid draagt, staat ook een vermogen. De staat heeft bezittingen die verkocht zouden kunnen worden; de verkoop zou dan weer geld opleveren. Dit vermogen kan je dus in principe van de staatsschuld aftrekken en levert de nettoschuld op. Dit is een fictief vermogen, want de overheid heeft dit niet in kas, maar zou haar bezit wel kunnen verkopen. Het gaat dan om gebouwen, infrastructuur, aandelen binnen bedrijven en gasinkomsten. Zeker de verkoop van aardgas kan gebruikt worden om minder te hoeven lenen. Nu kan je op deze manier blijven stoeien met een fictieve nettoschuld, maar er staat ruim €345 miljard open en de grote vraag is: gaat dit geld ooit nog afgelost worden?

Elke lening kan lopen van tussen één dag tot 30 jaar, maar die losse leningen worden ook altijd weer afgelost. Daar is verder niets mis mee, de staatsschuld is het totale bedrag aan leningen en deze leningen worden op tijd weer afbetaald. Maar de overheid sluit ook steeds weer nieuwe leningen af. De schuld van de staat stijgt, dus de overheid sluit voor hogere bedragen leningen af dan dat ze kunnen aflossen. Zodra Nederland zou stoppen met nieuwe leningen afsluiten, dan zou de staatsschuld binnen de tijd dat die leningen lopen afbetaald zijn. Het grote probleem aan dat scenario is dat er dan een begrotingsgat ontstaat dat niet gedicht zou kunnen worden. De staat zou dan te weinig geld hebben om aan haar verplichtingen te voldoen. Er lijkt nu geen definitief plan te zijn om de schuld volledig af te lossen.

Vrijwel elke overheid heeft een staatsschuld en het is een normaal onderdeel geworden van de economie. Het lijkt er simpelweg bij te horen: de overheid geeft geld uit wat ze niet heeft, dus leent ze dat bij. Zolang de schuld binnen bepaalde normen blijft, lijkt het geen grote problemen met zich mee te brengen.